Le problème de Chypre

İlter TÜRKMEN
19 October 2009
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Où en sommes nous et pourquoi, où allons nous?


Son histoire, sa géographie et la composition de sa population ont déterminé le sort dramatique de Chypre. Son emplacement géopolitique en Méditerranée Orientale a incité les grandes puissance et les puissances régionales à vouloir dominer cette île. Après avoir subi plusieurs invasions et dominations Chypre fut conquise par l’Empire Ottoman à la fin du 16 ème siecle et resta sous la souveraineté turque jusqu’a la fin du 19 ème siecle, date à laquelle l’Empire Ottoman, gravement affaibli à la suite d’une guerre contre la Russie, a dû céder l’administration de l’île à la Grande Bretagne tout en retenant une souveraineté plutôt symbolique. Avec le Traité de Lausanne en 1923 Chypre devint officiellement une colonie britannique. C’est à partir de cette date qu’apparaissent les conflits et tensions entre les deux communautés, largement attisés par la politique célèbre de “diviser pour régner”.

 

Le processus de décolonisation entamé à la fin de la seconde guerre mondiale devait inévitablement affecter également Chypre. Mais les Grecs chypriotes, au lieu de militer pour un statut d’indépendance en solidarité et partenariat avec les Turcs chypriotes, déclenchèrent une virulente campagne en faveur de l’ENOSIS, c’est à dire l’union avec la Grèce. Cette politique devait fatalement mener à de violents et parfois sanglants affrontements entre les deux communautés. Pour sa part la Turquie ne pouvait que s’opposer à l’ENOSIS qui non seulement condamnerait les Turcs de Chypre à un statut de minorité opprimée, mais bouleverserait en même temps l’équilibre politique et stratégique péniblement établi dans le Traité de Lausanne entre la Turquie et la Grèce. 

 

En 1959 un compromis entre la Turquie et la Grèce aboutit a un traité octroyant un nouveau statut a l’île. Chypre devenait un pays indépendant et bi-communal doté d’une constitution qui était placée sous la garantie de la Turquie, de la Grèce et du Royaume Uni. En vertu de cette Constitution les deux communautés se partageaient les responsabilités éxecutives, législatives et judiciaires. Mais cette solution ne fut pas de longue durée. En 1963 le Président Makarios entreprit d’amender la Constitution dans le but de réduire substantiellemet les pouvoirs attribués à la communauté turque. La crise politique délenchée par cette action fut suivie par des attaques armées contre les membres de la communauté turque. Obligés à vivre dans des enclaves encerclées par des des militants grecs armés et soumis à un blocus économique implacable, les Turcs de Chypre n’avaient plus d’autre choix que de revendiquer l’intervention de la Turquie.

 

La période 1963-74 a été marquée par des crises successives dans lesquelles à plusieurs reprises une guerre entre la Turquie et la Grèce fut evitée in extremis. La crise survenue en 1967 fut particulièrement grave et se termina par l’évacuation de près de 12.000 officiers et soldats grecs qui avaient été expediés par la junte grecque à Chypre dans le cadre de sa politique militante en faveur de l’ENOSIS. On aurait pu espérer à cette date que la junte militaire qui s’était emparée du pouvoir en 1967 éviterait une nouvelle confrontation avec la Turquie. Ce ne fut pas le cas. Un coup au sein de la junte raviva l’obsession de l’ENOSIS. Cette fois les nouveaux cadres de la junte et leurs complices parmi les grecs chypiotes se lancèrent en 1974 dans une opération encore plus audacieuse, en organisant un attentat contre l’Archevêque Makarios qui réussit au dernier moment à s’évader et à quitter l’île. S’adressant quelques jours plus tard au Conseil de Sécurite des Nations Unis l’Archevêque ne manqua pas de dénoncer ouvertement “l’invasion de la Grèce”.

 

C’est à la suite de ce fait accompli que la Turquie, se prévalant de ses droits en vertu des traités de 1960 qui garantissaient le statut de Chypre, a dû intervenir militairement pour empêcher à la fois l’ENOSIS et le massacre de la population turque chypriote. Dès lors la situation de facto changea de fond en comble à Chypre. Une frontière devait désormais séparer le nord de l’île du sud, ce qui inévitablement mena à une concentration des Turcs au nord et des Grecs au Sud. Toute solution éventuelle devait donc tenir compte de cette réalité. Il apparut très tôt que désormais les Turcs et les Grecs ne pouvaient vivre ensemble qu’au sein d’un système fédéral. Le leader turc Rauf Denktaş et l’Archevêque Makarios ne tardèrent pas à se mettre d’accord en 1977 sur le principe d’une fédération bizonale et bi-communautaire. Cet accord cadre fut confirmé après la mort de l’Archevêque entre Kyprianou qui lui succéda et Denktaş.

 

Les Nations Unies ont joué dès le début un rôle prépondérant dans le problème de Chypre. Une résolution adoptée déjà en 1964 par le Conseil de Sécurité de l’ONU mandatait le Secrétaire Général d’une mission de bons offices et décidait d’expédier à l’île une force chargée de contribuer au maintien de la paix entre les deux communautés. Cette force de l’ONU est toujours là avec néanmoins un effectif beaucoup plus faible.

 

Depuis 1974 les Secrétaires Généraux de l’ONU se sont efforcés de trouver un compromis entre les parties toujours sur la base des accords Denktaş-Makarios et Denktaş-Kyprianou. Perez de Cuellar en 1985-86 et Boutros Ghali en 1992 ont soumis des projets dont les paramètres n’étaient pas très differénts. Boutros Ghali en particulier préconisait une délimitation territoriale qui accorderait à la composante turque de la future fédération un peu plus de 28% de la superficie totale de l’île, une très large autonomie aux deux entités composantes, des pouvoirs limités au gouvernement fédéral, une participation équilibrée des Turcs et des Grecs au Gouvernement central dans le but d’éviter aux représentants d’une des parties d’imposer leurs vues à l’autre, une législature bi-camérale dans laquelle la Chambre Supérieure serait composée d’un nombre égal de Turcs et de Grecs, une Chambre Inférieure qui refléterait la différence numérique entre les deux populations et une Magistrature Suprême où siégerait un nombe égal de représentants des deux communautés.

 

Les suggestions de Boutros Ghali avaient été endossées par le Conseil de Securité. Néanmoins aussi bien les Turcs que les Grecs avaient des réserves sérieuses sur ces suggestions. Une divergence importante concernait les modalités du système de sécurite, les Turcs insistant sur le maintien intégral des Traités de Garantie et d’Alliance de 1960 et les Grecs demandant une dilution des disposions de ces Traités.

 

Il était clair depuis 1974 que la résolution du conflit requérait inéluctablement un accord sur quatre questions primordiales: Système gouvernemental, securité, frontières et immobiliers. 

 

Concernant le système gouvernemental un retour à la constitution de 1960 qui avait créé une sorte d’état unitaire bi-communal n’était plus envisageable. Les événements de 1974 avaient modifié profondément les données du problème et les deux parties n’avaient pas tardé à reconnaître que le nouveau système devrait être fédéral et bi-zonal. Il n’en reste pas moins que chaque partie avait une vision différente de ce systeme, les Grecs préconisant un état central doté de pouvoirs étendus et les Turcs favorisant un gouvernement central plutôt faible et l’octroi de pouvoir substantiels aux deux composantes de la fédération. Le système présidentiel était préféré par les deux parties, mais les Turcs insistaient pour une rotation de la présidence et pour des mesures qui ne permettraient pas aux Grecs d’imposer aux Turcs leur volonté par des faits accomplis comme ce fut le cas en 1963.

 

L’importance de la question de la sécurite avait déjà été reconnue lors de la conclusion des Traités de 1960.En vertu du Traité de Garantie, la Turquie, la Grèce et le Royaume Uni s’engageaient à sauvegarder l’indépendance, la sécurité et la Constution de Chypre, à se consulter si des développements exigeant leur intervention se produisaient, et à agir conjointement s’ils pouvaient se mettre d’accord sur une action commune. Si une action commune s’avérait impossible, chaque partie avait le droit d’intervenir unilatéralement.

 

Le Traité d’Alliance conclu en 1960 autorisait le stationnement dans l’Ile d’un contingent turc et d’un contingent grec à faibles effectifs. Ce Traité prévoyait également une Garde Nationale Chypriote qui serait composé de Turcs et de Grecs Chypriotes. Cette Garde Nationale se transforma en une force composée exclusivement de Grecs apres les événements de 1963.Ses effectifs s’élèvent à présent à 17,000 et elle dispose de plus de chars d’assaut que l’armée britannique. Il faudrait aussi noter qu’en 1997 le Gouvernement Grec Chypriote du Sud avait signé avec la Russie un accord qui prévoyant la livraison de missiles surface-air capables d’atteindre les avions de combat turcs décollant des bases aériennes situées au sud du pays. Ceux qui trouvent excessifs le nombre des troupes turques stationnés à Chypre depuis 1974 doivent également prendre en considération l’ampleur des programmes militaires grecs chypriotes.

 

La question de la sécurité continuera incontestablement à diviser les Turcs et les Grecs de Chypre dans toute négociation actuelle ou future. Surtout après son adhésion à l’Union Européenne le Gouvernement de Chypre Sud considère que le Traité de Garantie est désormais incompatible avec son nouveau statut de membre de l’UE. Mais juridiquement ce traité est toujours en vigueur et sa validité est reconnue par le Conseil de Sécurité de l’ONU.

 

La question des frontières: lorsque les hostilites cessèrent en 1974,les Turcs Chypriotes contrôlaient un peu plus de 36% du territoire de la République de Chypre de 1960 et les Grecs Chypriotes un peu plus de 63% de ce territoire. Comme je l’ai déjà mentionné la série d’idées de Boutros Ghali proposait comme pourcentage un peu plus de 28% aux Turcs Chypriotes et un peu moins de 72 % aux Grecs Chyriotes. Ni les Turcs ni les Grecs n’avaient accepté ces propositions Mais étant donné que le Conseil de Sécurité avait endossé la série d’idées de Ghali les délimitations frontalières qu’elle préconisait devaient être plus ou moins reprises dans les iniatives ultérieures des Nations-Unies. La question territoriale comportait également une difficulté supplémentaire car les Grecs Chypriotes tenaient à installer sur le territoire de la composante turque de la fédération un nombre assez important de Grecs. Ce qui inévitablement ne rassurait pas les Turcs qui craignaient une dilution de la bi-zonalité.

 

La question des immobiliers: La question des immobiliers est d’une complexité énorme. En 1974 un échange de population s’était en fait produit, les Grecs Chypriotes résidant au Nord émigrant vers le Sud et le Turcs Chypriotes résidant au Sud émigrant vers le Nord, le nombre des émigrants grecs étant bien entendu supérieur au nombre des émigrants turcs. Les Nations Unies estiment qu’à peu près la moitié de la population de Chypre a dû abandonner leurs immobiliers. La question a été rendue encore plus difficile par la demande grecque de permettre à tous les propriétaires des immobiliers situés au Nord de recupérer leurs propriétés et de s’y installer, ce qui aurait évidemment obstrué fatalement l’application du concept de bizonalité. Il fallait donc trouver une formule qui tout en respectant les droits des Grecs chypriotes ne modifierait pas d’une façon radicale l’équation démographique au nord de l’île. Il faut aussi noter que la question des immobiliers a été davantage compliquée par les décisions prises par la Cour Européenne des droits de l’homme et récemment par la Cour de Justice Européenne. Une solution équitable et réaliste ne pourrait être atteinte que dans le cadre d’un règlement negocié.

 

La question de l’adhésion de Chypre à l’Union Européene a ajouté une nouvelle dimension très critique au problème de Chypre. La partie turque n’avait pas manqué de se rendre compte très tôt qu’une adhésion du Sud de Chypre à l’UE avant un règlement rendrait extrêmement difficile sinon impossible toute solution negociée et avait insisté pour que l’adhésion ait lieu après la conclusion d’un accord ouvrant la voie à la réunification de l’île. Mais un facteur important militait en faveur d’une adhésion unilatérale du Sud a l’UE; la presque certitude que la Grèce était déterminée à bloquer les candidatures des autres pays européens au cas ou l’adhésion unilatérale du Sud de Chypre serait rejetée.

 

C’est en 1999 que débuta un processus marqué par de nombreuses vicissitudes qui devait se prolonger jusqu’à la date fatidique du 24 Avril 2004 quand la cinquième et dernière version du Plan Annan, soumise à des référendums séparés au Nord et au Sud,  fut acceptée par les Turcs, mais rejetée par les Grecs. L’adhésion unilatérale du Sud de Chypre une semaine plus tard à l’UE devait inévitablement affecter négativement le processus d’adhésion de la Turquie à l’UE et en même temps toute nouvelle tentative de régler le problème de Chypre.

 

Les principes directeurs de ce long processus avaient été élaborés dans une résolution du Conseil de Sécurite adoptée en Juin 1999. Cette résolution demandait aux deux parties de s’engager de bonne foi à poursuivre les négociations jusqu’à ce qu’un règlement soit trouvé en tenant compte des résolutions pertinentes de l’ONU et des traités.

 

Du côté de l’Union Européenne les choses évoluaient également en 1999.Au mois de décembre, le Conseil réuni au niveau des Chefs d’Etat ou de Gouvernement décidait de reconnaître la Turquie comme un Etat candidat destiné à accéder à l’Union Européenne sur la base des mêmes critères appliqués aux autres Etats candidats.(Peut-être qu’il faudrait rappeler à cet égard que le point de vue selon lequel la Turquie ne peut pas devenir membre à part entière de l’UE est incontestablement en contradiction avec les multiples engagements de l’UE, comme le prouve déjà amplement le libellé du document adopté au sommet de Helsinki en Décembre 1999). 

 

Quant à Chypre, le Sommet de Helsinki décidait “qu’un règlement faciliterait l’adhésion de Chypre à l’UE. Si à la date où les négociations d’adhésion seraient completées les parties n’avaient pas encore réussi à se mettre d’accord sur un règlement, la décision sur l’adhésion serait prise sans que cela constitue une condition préalable. A ce sujet le Conseil tiendrait compte de tous les facteurs pertinents “.

 

Ce texte équivoque était loin de satisfaire les Turcs de Chypre et la Turquie: Les explications écrites et orales destinées à les rassurer ne modifiaient pas substantiellement le sens de la décision. Mais il était clair qu’il était dans l’intérêt de la partie turque d’essayer d’arriver à une solution avant la signature du traité d’adhésion par la partie grecque de Chypre. On ne peut pas dire que le  “leadership” turc chypriote et le gouvernement turc avaient à cette époque perçu clairement l’importance cruciale du “timing”. 

 

L’effort le plus sérieux dans la recherche d’une solution a été mené par le Secrétaire Général de l’ONU Kofi Annan entre 2002 et 2004.Au cours de cette période, Annan, soutenu par l’UE et les Etats-Unis présenta successivement cinq plans. On ne peut pas dans le cadre de ce débat analyser en détail tous ces plans dont les textes tiennent des centaines de pages, sans compter les nombreux annexes.

 

Le premier plan Annan a été soumis aux deux parties chypriotes et aux pays garanteurs, Turquie, Grèce et Royaume Uni en Novembre 2002.Il établissait un Etat souverain possédant une personnalité légale et internationale composée de deux Etats, l’un turc, l’autre grec. L’Etat central exercerait les pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution et les Etats constitutifs tous les pouvoirs non attribués à l’Etat central. Tous les actes législatifs, exécutifs ou judiciaires de Chypre Sud et de la République Turque de Chypre du Nord (RTCN ) seraient considérés en vigueur dans la mesure où ils ne seraient pas en contradiction avec la nouvelle constitution. La sécession était interdite ainsi que la domination d’une institution étatique par l’une des parties.

 

L’Etat central serait responsable des affaires étrangères, des relations avec l’Union Européenne, de la banque centrale, des finances de l’Etat central, de la politique économique et commerciale, de la politique d’aviation et de navigation. Le système exécutif était inspiré du modèle suisse. Le Conseil Exécutif serait composé de quatre chypriotes grecs et de deux chypriotes turcs choisis par leur Etat constitutif. Aucune décision ne pourrait être prise sans le consentement d’au moins un membre de la représentation turque et grecque. Le Président et le Vice-Président seraient désignés par le Conseil et la Présidence serait assumée à tour de rôle entre les membres turcs et grecs. Le législatif serait composé de deux Chambres, la Chambre supérieure ayant un nombre égal de membres turcs et grecs nommés par les législatifs des Etats constitutifs et la chambre inférieure élue au scrutin universel où les Grecs seraient en majorité. La Cour Suprême ou siègeraient trois juges turcs et trois juges grecs comprendrait également trois membres non-chypriotes dans le but de prévenir une impasse.

 

En matière de sécurité, le Traité de Garantie était maintenu. Le Traité d’Alliance stipulait qu’un nombre égal de troupes turques et de grecques seraient deployées dans l’île. Toutes les forces chypriotes seraient démobilisées et leurs armes transportées en dehors de l’île. L’importation d’armes serait interdite. Une force des Nations Unies serait deployée dans toute l’île indéfinement et sa mission terminée seulement d’un accord commun.

 

Concernant la délimitation territoriale, le plan prévoyait la cession par la partie turque à la partie grecque d’une superficie correspondant à un peu moins de 9% de la superficie de l’île.

 

Quant à la question des immobiliers, une administration spéciale était chargée des compensations mutuelles. Mais le plan Annan, contrairement aux plans antérieurs, ne limitait pas le droit de restitution, mais le droit de résidence dans le but tuıjours d’empêcher une émigration très forte des Grecs vers le Nord, ce qui éventuellement aurait dilué substantiellement le caractère turc du Nord.

 

Le plan déclarait catégoriquement qu’une fois reunifiée, l’île accéderait à l’Union Européenne. La formulation de la question à poser aux Turcs et aux Grecs séparément dans le texte du référandum rendait impossible de faire une distinction entre l’aprobation de la solution proposée et l’accession de Chypre à l’UE. Un vote négatif des Grecs chypriotes risquait donc de mettre définitivement en danger la perspective d’une adhésion unilatérale en excluant les Turcs. C’est la raison pour laquelle les Grecs Chypriotes qui étaient contre le plan Annan appelaient de leurs voeux un rejet du plan par la partie turque. 

 

Le plan Annan I ayant suscité des objections de la part et des Turcs et des Grecs, le Secrétaire Général des Nations Unies modifia certaines modalités du premier plan et soumit le plan Annan 2 juste à la veille du sommet de l’Union Européenne en mi-Décembre 2002.La partie grecque a’a pas eu à se prononcer car la partie turque fut la première à indiquer son rejet du plan Annan 2.

 

La réunion de Copenhague constituait une étape importante. En effet les négociations d’accession avec Chypre du Sud étaient déjà terminées. Le Conseil de l’UE tout en rappelant cette évolution notait quand même sa préférence pour une accesion à l’UE d’une Chypre réunifiée. La dernière chance pour une solution permettant une Chypre réunifiée d’accéder à l’UE se présenta le 10 Mars 2003 à La Haye où Kofi Annan avait invité le Président de la RTCN Denktaş et le nouveau Président Grec Chypriote Papadopoulos. Entretemps les Nations Unies avaient élaboré le plan Annan 3 qui avaient apporté de nouvelles modifications pour tenir compte en partie des demandes de révision des deux parties. Comme à Copenhague, Papadopoulos n’eût pas à se prononcer à la Haye, Denktaş l’ayant devancé par son refus. Le 16 Avril 2003 Chypre du Sud signait le Traité d’Adhésion à l’UE.  Un protocole annexe à ce Traité suspendait l’acquis communautaire au Nord de l’Ile.

 

Quelques jours seulement après la signature du Traité d’Adhésion de Chypre du Sud la République turque du Nord annonçait la levée des restrictions sur la ligne verte séparant le Nord du Sud, restrictions qui pendant trente ans avaient empêché les Grecs Chypriotes de se rendre au Nord et les Turcs de se rendre au Sud. La réaction à cette initiative a été enthousiaste au-delà de toute attente. Dans qelques mois pres de deux tiers des Turc de Chypre visitèrent le Sud et la moitié des Grecs Chypriotes, le Nord. Ces visites et contacts entre Turcs et Grecs servirent à dissiper dans une certaine mesure les préjugés qui existaient de part et d’autre et de renforcer le sentiment qu’une réunification pourrait servir l’intérêt mutuel.

 

Malgré la signature du Traité d’Adhésion à l’UE par Chypre du Sud, Kofi Annan essaya une dernière fois de surmonter l’impasse et de trouver un terrain d’entente entre les deux parties avant l’adhésion officielle le 1er Mai 2004 de Chypre du Sud. Deux réunions eurent lieu, l’une à New-York et l’autre à Bürgenstock en Suisse. Kofi Annan présenta successivement les plans Annan 4 et Annan 5 qui ne différaient pas substantiellement des plans antérieurs. C’est ce dernier plan qui fut soumis à des référandums séparés au Nord et au Sud le 24 Avril 2004.Au nord, malgré l’opposition du Président Denktaş, le Premier Ministre Talat et son gouvernement, élus récemment et bénéficaint de l’appui massif de l’opinion publique, faisaient appel pour un “oui”.Au Sud Papadopoulos, dans une déclaration télévisée, rejetait, les larmes aux yeux, le plan Annan. On assistait à un curieux spectacle où Papadopoulos et Denktaş se retrouvaient dans le même camp du rejet. Au Nord 65% desTurcs votèrent en faveur du plan Annan. Au Sud 76% des Grecs votèrent “non”.

 

L’adhésion unilatérale de Chypre du Sud à l’UE ne manqua pas de créer très vite des problèmes dans les relations de la Turquie avec l’Union Européenne. La Turquie était tenue en effet d’étendre à tous les nouveaux membres de l’UE ses obligations en vertu de l’accord de l’ Union douanière de 1995.C’est ce qu’elle était prête à faire et les dispositions commerciales furent mises en application sans délai. Mais les Grecs Chypriotes insistaient pour que cette application comporte en même temps la liberté pour les navires et avions battant pavillon grec chypriote de se rendre aux ports et aéroports de la Turquie. Ce qui créait un problème, étant donné que les Grecs Chypriotes bloquaient l’initiative de la Commission de l’UE qui permettrait à Chypre du Nord d’établir des relations commerciales directes avec l’Union Européenne. En dénonçant la position de la Turquie, Chypre du Sud a décidé de bloquer huit chapitres importants dans le cadre des négociations d’adhésion de la Turquie.

 

A l’heure actuelle des discussions ont lieu à Chypre entre les deux Présidents, Mehmet Ali Talat et Dimistris Christofias, deux interlocuteurs qui se connaissent depuis longtemps, qui ont partagé la même idéologie et qui se déclarent ouvertement en faveur d’une réunification de l’île. Il n’en reste pas moins que les problèmes qu’ils affrontent ne sont pas faciles. Le plan Annan n’est même pas mentionné dans leurs discussions, mais on ne peut pas inventer chaque fois de nouvelles formules. Les paramètres restent les mêmes. Si l’une ou l’autre partie insiste pour passer outre à ces paramètres la division de l’île va fatalemet se perpétuer, avec tous les inconvénients et dangers potentiels d’un tel état de choses.

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