Özerk Yerel Yönetimler ve Federalizm

İlkut Taha TASLI
21 Temmuz 2011
A- A A+

Türkiye’nin idari teşkilatlanma konusunda İttihat Terakki tecrübesinden beri süregelen bir tartışma vardır: Adem-i merkeziyet mi (yerinden yönetim), merkeziyetçilik mi? İttihat Terakki’nin önde gelen isimlerinden Ahmet Rıza ile Prens Sabahattin’in bu tartışmaları Türk kamu yönetiminin temel tartışma alanlarından biri olarak görülmektedir.

 

Bu tartışmaların bugüne uzanmış şekli ise özerklikle ilintilidir. Esasında bu tartışmalarda iç içe geçmiş bir belirsizlikten bahsedilebilir. Daha açık bir ifadeyle adem-i merkeziyetçilik, özerklik, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve federal devlet tartışmaları aralarındaki sınırlar kaybolarak tartışmalar kavramların belirsiz olduğu bir zemine kaymaktadır. Özerklik, yerel yönetimler ve federasyonla bir arada anılan kavramdır. Özerk yerel yönetimlerin varlığı, federal devlete işaret etmez ancak federasyon yapısının olduğu devlet yapısında federe birimler yalnızca iç egemenliğe sahipken federal devlet dış egemenliğin sahibidir. Dolayısıyla federasyon yapısında federe devletlerin özerk bir yapıya sahip olduğu ifade edilebilir. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ya da yerel yönetim reformu tartışmalarında bu kavramlar sarihliğini kaybederek sonuçsuz tartışmalara meydan vermekte ve nihayetinde topluma sunulan hizmetlerin niteliği artırılamamaktadır.

 

Bir düşünür, “kavga, insanla kelime arasındadır” der. Bir takım kavramlar, farklı şekilde algılanmak dolayısıyla uyuşmazlıklara neden olur. Uyuşmazlıkların çözümü adına insanla kelime arasındaki tartışmaları, gereksiz polemiklerden ve enerji kaybından arındırmak ciddi bir adım olacaktır. Bu çerçevede kavramları sarih hale getirmek önemli görülmektedir. Sarih, Türk Dil Kurumu’nun Büyük Sözlüğüne göre “belli, belirgin, kolay anlaşılır, açık” demektir. Türkiye’de sarih olmayan ve dolayısıyla uyuşmazlıklara yol açan birçok kavramdan biri özerklik ifadesidir. Kavramın, özellikle de yerel yönetimlerle ilgili tartışmalarda, ayrılıkçılığa işaret eder şekilde algılanması ve kullanılması hem özerkliğin hem de özerk yerel yönetim ifadelerinin sarih kılınmasını gerektirmektedir. Bu çerçevede çalışmada özerk yerel yönetim ifadesi ele alınarak federalizm ile ilişkisi ortaya çıkarılacaktır.


Özerk Yerel Yönetim

Özerk yerel yönetim kavramı, Avrupa Yerel Yönetimler Özerlik Şartı’nda (AYYÖŞ) yer alan bir ifadedir. AYYÖŞ, Avrupa Konseyi’nce kabul edilen ve 1985 yılında üyelerin imzasına sunulan bir metindir. Türkiye bu metni 1988 yılında imzalamıştır. 1991 yılında TBMM tarafından onaylanması uygun görülmüş ve 1992’de Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmıştır. Yürürlük tarihi ise 1 Nisan 1993’tür. Türkiye, AYYÖŞ’ün bazı madde ve paragraflarına şerh düşerek metni imzalamıştır.

 

AYYÖŞ’ün 3 ve 4. maddeleri özerk yerel yönetim kavramı ve yönetimin kapsamı ile ilgilidir. Şartın 3. maddesine göre Özerk Yerel Yönetim, “yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır.” Maddenin devamında “Bu hak,  .… serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organlarına sahip olabilen meclisler veya kurul toplantıları tarafından kullanılacaktır.” (1) Şartın 4. maddesi, 6 paragraftan oluşur. Bu paragraflardan ilk 5’i kabul edilmiş, 6. paragrafa çekince konmuştur. Kabul edilen 3. paragraf, “Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır…” diyerek hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından gerçekleştirilme gerekliliğine işaret eder. Hizmetlerin halka en yakın makamlar tarafından sağlanması, halkın arzu, eğilim ve ihtiyaçlarını en etkin ve verimli şekilde karşılamak hedefine dayanır. Halkın istek ve ihtiyaçlarını en iyi tespit edecek ve karşılayacak olanların yerel yönetimler olduğu düşüncesi 3. paragrafın özü olarak ifade edilebilir. Böylelikle merkezi yönetimlere nazaran daha nitelikli kamu hizmeti sunulmuş olacaktır.

 

Özerklik

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yukarıda görüldüğü üzere, yerel nüfusun çıkarlarını öncelemek adına yerel yönetimlerin özerkliğini önemsemektedir. Bu çerçevede hizmetlerin, topluma en yakın birimler tarafından gerçekleştirilmesi de vurgulanmaktadır. AYYÖŞ’ün bu vurguları, özerkliğin normatif anlamına referansta bulunur. Özerklik, yerel yönetim bağlamında, merkezi yönetimin yerel hizmetlerin yerine getirilmesi sürecindeki eksikliklerini gidermek/azaltmak için düşünülen bir idari yöntemdir. Özerklik, kurumların, kendi sorumlulukları çerçevesinde kendi hizmetlerini düzenleme hakkıdır. Merkezi yönetimin yerel ihtiyaçları tespitteki isabetsizliği ve yürütme hızının yavaşlığı özerk yerel yönetimleri gündeme getirir. Özerk yerel yönetimler, iki unsurun bileşkesidir: i. Yerel yönetimlerin kendi organları tarafından kesin karar alma hakkı; ii. Yerel yönetimlerin merkezi yönetim baskısı olmaksızın harcama yapma yetkisi. (2)

 

Yerel yönetimlerdeki özerklik uygulamalarında temel amaç, daha nitelikli hizmet sağlanmasıdır. Bir başka ifade ile özerklik; hizmetlerin hızlı, ucuz ve daha iyi şekilde yerine getirilmesi için bir araçtır. Bu araç olma durumu ve yukarıda değinilen temel amaç, aynı zamanda özerkliğin sınırı olarak düşünülebilir. Bu kapsamda özerk yerel yönetimlerden beklenen, ülkenin geleceği ile çelişen kararlar değil; yöre toplumunun çıkarları doğrultusunda kararlar almasıdır, ülkenin geleceği ile çelişen kararlar değil. (3) Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı da 3. maddesinde yerel yönetimlere, “kanunlarla belirlenen sınırlar” şeklinde sınırlılık getirmiştir.


Federalizm

Federalizm, ne Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında ne de özerklik tanımında yer almaktadır. Bu bağlamda bu kavramlar ile özerk yerel yönetim/özerklik arasındaki bağın kurulabilmesi için federalizmi açıklamak gerekmektedir. Federalizm, Yayla’ya göre bir nevi kuvvetler ayrılığıdır. Kuvvetler ayrılığı; yasama, yürütme ve yargı erkinin tek bir merkezde toplanmaması anlamına gelir. Yasama, yargı ve yürütme bağlamında kuvvetler fonksiyonel temelde birbirinden ayrılır. Federalizmde coğrafi olarak kuvvetlerin ayrılığından söz edilebilir. İktidar gücü, federal devlet ile federe devletler arasında dağıtılmıştır. Bu noktada federal yapıların ortaya çıkması tarihi, politik, iktisadi vs. süreçlerle bağlantılıdır. Buna göre örneğin Kanada, ABD ile rekabet gücünü artırabilmek; Avustralya pazarlarını genişletebilmek amacıyla federalizmi benimsemiştir.(4) Federalizm, Yayla’nın da belirttiği gibi iktidar gücünün, bir diğer ifadeyle, egemenliğin paylaşılmasıdır. Federasyonda federe devletlerin egemenliğinin üzerinde federal devletin egemenliği vardır. Federal devlet, federasyon anayasasının verdiği yetki ile federe devletler üzerinde egemenliğe sahiptir ki anayasaya dayanarak yetki artırımına dahi gidebilir. Bu çerçevede federasyonda yaşayan halk hem federal devletin hem de federe devletin egemenliğine tabi olarak iki ayrı egemenlik çatısı altında yaşar. (5)


Değerlendirme

Genelde kamu yönetimi özelde ise yerel yönetimler tartışmalarında özerklik ifadesi, kamuoyunda algılandığı gibi federal bir anlama işaret etmemektedir. Bu, gerek AYYÖŞ gerekse literatürün önemli isimlerinin çalışmalarında görülmektedir. (6) Yerel yönetimlerin özerk olmasının siyasi bir anlam taşımadığı ve halka sunulacak hizmetlerin daha nitelikli hale getirilebilmesine işaret ettiği anılan eserlerde altı çizilen bir durumdur.

 

Türkiye’de geçmişten bugüne süregelen tartışmalar nedeniyle bir taraftan yerel yönetimlerin verimli/etkin hizmet sunmasının imkânları daraltılmakta diğer taraftan da Avrupa’nın normları ayrılıkçılığa zemin teşkil edecek şekilde, halka hizmet ekseni yerine siyasi/ayrılıkçı eksende (örneğin demokratik özerklik, öz savunma gücü gibi ifadeler ve kışkırtıcı çıkışlarla Kürt meselesinin çözümünü engelleyen tavırlar sergileyerek) yorumlanmaktadır.

 

Türkiye tecrübesinde, yerel özerklik, tek bir hukuk sistemi içinde toplumun ihtiyaçlarının daha nitelikli şekilde karşılanması aracı olarak tanımlanmaktadır. Yerel yönetimlerin özerk olması, halka en yakın idari birimlerin nitelikli kamu hizmeti sunumunu sağlamakla ilişkilidir.



Bu belirsizlik bağlamında kavramları rakip olarak gören sıfır toplamlı yaklaşımlardan kaçınmak ve kavramlardan siyasi kazanç sağlamaya çalışanlara dikkat etmek gerekir.

 

Son söz olarak gerek bu kavramların gerekse bu kavramlara dayalı olarak inşa edilen modellerin hiç birinin nihai ve kaçınılmaz olmadığı belirtilmelidir. Yönetim biliminin, siyaset biliminin ve hukukun farklı perspektiflerden ele aldığı kavramlarda esas olanın sosyolojik eğilimler ve ihtiyaçlar olduğu, tüm bu çalışmalarda ağırlık verilmesi gereken alanın sosyoloji olduğu, yukarıda anılan disiplinlerin teknisyen olarak, toplumdan elde edilen verilere göre düzenlemeler gerçekleştirmesi gerektiği düşünülmektedir.

 

 


Dipnotlar:

(1) http://www.belgenet.com/arsiv/sozlesme/aas_122.html
(2) TORTOP, Nuri ve AYKAÇ, Burhan ve YAYMAN, Hüseyin ve ÖZER, Akif. (2006). Mahalli İdareler. Nobel Yayın Dağıtım: Ankara. sf. 53.
(3) A.g.e., sf.54.
(4) YAYLA, Atilla. (2003). Siyaset Teorisine Giriş. Liberte Yayınları: Ankara. sf. 147-148.
(5) HAZIR, Hayati. (2004). Anayasa Hukuku. Alter Yayıncılık: Ankara.sf. 31-32.
(6) Prof. Dr. Nuri Tortop, Prof. Dr. Burhan Aykaç gibi.

Back to Top