Avrupa Birliği’nin “Demokratikleşme Sorunsalı” ve Lizbon Antlaşması ile Atılan Adımlar

Gamze DEĞİRMENCİ
11 Ağustos 2010
A- A A+

Ekonomik entegrasyon amaçlı kurulan Avrupa Birliği (AB), bütünleşme süreci içinde demokrasinin varlığını ve gelişimini pek fazla sorgulamamıştır. Ancak Sovyetler Birliği’nin dağılmasıyla bir çok yeni ülke Avrupa entegrasyon süreci içine girmiş ve 1990 sonrası demokrasi sorunu ortaya çıkmıştır. Bu sorun ile AB, elitist hareketle başlayan Avrupa bütünleşme sürecinin halk desteğinin de sağlanacağı yeni bir yapılanmaya ihtiyacı olduğunu fark etmiştir.

 

Avrupa Birliği bundan sonra kurumsal boşlukları, ulusal parlamentoların sistemdeki etkisizliğini, halkın katılım isteksizliğini “demokrasi açığı” (democratic deficit) kavramı altında tartışmaya başlamıştır. Bazı kesimler AB’nin belirli bir halka (demos) sahip olmadığını ve bu sistemde bir demokratikleşmeden bahsedilemeyeceğini iddia etse de, başka bir kesim Avrupa düzeyinde var olan bir halk kavramını savunarak demokrasi arayışına destek vermiştir.

 

Lizbon Antlaşması’na kadar gelinen süreçte AB bürokratlarının çabaları göz önüne alınırsa, demokratikleşme konusunda istekli oldukları söylenebilir. 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması, AB dönem başkanı ve Portekiz başbakanı Jose Socrates’in de belirttiği gibi “daha modern, daha etkili ve daha demokratik bir Avrupa’nın kurulması için geleceğe yönelik bir antlaşma” olarak nitelendirilmektedir. (1) Ancak Avrupa Birliği içindeki kurumsal boşlukların doldurulması, üye ülke vatandaşlarının kendilerini bu birliğe ait hissedip söz sahibi olma beklentileri Lizbon Anlaşması ile ne kadar sağlanabilmiştir? Bu sorunun cevabı demokrasi açığı kavramı ile analiz edilecektir.

 

Demokrasi Açığı ve AB


Demokrasilerde, kurumlar arası şeffaflığın sağlanması, vatandaşların kendilerini sistemin bir parçası hissederek yasama sürecinde söz sahibi olabilmeleri gerekir. Ancak Avrupa Birliği’nde var olan kurumsal ve sosyal boyutlu sorunlar demokrasinin gelişimine engel olmuştur. Aslında genel endişeler Avrupa Birliği’nin karmaşık sisteminden, sorumluluk eksikliğinden, şeffaf olmayışından, sosyal tabakaya hitap edememesinden ve bir Avrupa halkı kavramının olmayışından kaynaklanmaktadır. AB antlaşmalarının birkaç yılda bir sürekli değişmesi belirsizliğe ve karmaşıklığa sebep olmuştur. Örneğin, AB Anlaşması (Maastricht) ile oluşturulmuş olan üç sütunlu yapıdaki her bir sütun kendi yasalarına ve karar-yapımına sahip olmuştur. Avrupa Birliği ile üye devlet hükümetlerinin iktidarlarının ayrı olması gevşek bir yapılanma yaratmıştır. Avrupa Birliği kurumları arasında belirgin bir yetki ayrılığı vardır. Yine kurumlar arasında karar alma sürecindeki değişken metotlar ve gayri resmi istişareler, nasıl bir mevzuat oluşturulacağına dair öngörüleri zorlaştırmaktadır.(2) Bu belirsizlik kurumların nasıl daha demokratik hale getirileceği hususunda giderek farklılaşan görüşler ortaya çıkarmıştır. Avrupa Parlamentosu ise bu tartışmaların merkezinde yer almaktadır.(3)

 

Avrupa Parlamentosu (AP), Avrupa vatandaşlarının demokratik bir sistemden beklentilerini karşılamayı amaçlamaktadır. Bu konuda bireylerin beklentileri farklı olsa da, AP’nin başlıca görevi, idarecilerin iktidarlarını kontrol altına almak ve talep edilen demokratik faydaları sağlamaktır. Ancak AP, demokrasi açığı problemiyle karşı karşıya kalarak AB’nin temel üç kurumu (Konsey, Komisyon ve Parlamento) arasında zayıf düşmüştür.(4)

 

Amsterdam Antlaşması ile demokrasi açığının giderilmesi yönünde ilk adımlar atılmıştır. Antlaşma ile Avrupa Parlamentosu’nun yetkileri artırılmış, ulusal parlamentoların bilgiye düzenli erişiminin sağlanması için çeşitli düzenlemelere yer verilmiştir. Ayrıca kararların açık olmasının ve vatandaşa yakın düzeyde alınmasının önemine değinilmiş, halklar arasında işbirliği öngörülmüştür. Bu konu Avrupa Konvansiyonu’nun ve 2004 Hükümetlerarası Konferansı’nın gündeminde de yer almıştır.

 

1980’lerden sonra AB Antlaşmaları’nda Avrupa Parlamentosu’nun güçlendirilmesine yönelik gelişmeler olsa da, Konsey’deki hükümetlerle karşılaştırıldığında Parlamento’nun hâlâ etkili olamadığı gözlemlenmiştir. Parlamento, Konsey’le karar alma prosedüründe eşit yasal güce sahip olsa da geciktirme gibi konularda sınırlı yetkiye sahip olmuştur. Bunun yanı sıra her ne kadar Avrupa Parlamentosu’nun yetkileri artırılmış olsa da tüm Avrupa vatandaşlarını kapsayıcı etkin bir seçim yapılamadığı düşünülmektedir. AB vatandaşlarına, hem kendi hükümetlerini hem de AP üyelerini ayrı ayrı seçmek zor gelmektedir. Ayrıca ulusal seçimler Avrupa’nın sorunlarından çok yerel mücadelelere sahne olmaktadır. AP seçimleri ise AB vatandaşları tarafından çok fazla önemsenmemektedir. Bu durum demokratikleşme anlamında sorun yaratmaktadır.(5)

 

Demokratikleşme sorununda Avrupa Parlamentosu’nun bu kadar çok gündemde olmasının bir diğer nedeni ise, -sosyolojik faktör olarak- AB’nin seçmenlerden uzak olmasının yarattığı problemlerdir. AB süregelen katılımlarla giderek farklılaşmış ve bir de kimlik krizi ile karşı karşıya kalmıştır. Karmaşık yapılı AB sistemini anlayamayan vatandaşların büyük çoğunluğu politikaları desteklememiş ya da destekleyememiştir. Çünkü bu sistemde Komisyon, Avrupa Adalet Divanı ve Merkez Bankası, AB vatandaşlarına karşı doğrudan sorumlu olmamışlardır.(6)

 

Birlik içinde ortak bir Avrupalılık bilincinden ve kader birliğinden söz etmek de mümkün olmamıştır. Avrupa bütünleşmesinin, birliğe üye devletlerin vatandaşlarından aldığı destek hâlâ tartışma konusudur. Entegrasyona verilmeyen destek, Avrupa Parlamentosu seçimlerindeki katılım oranının düşüklüğünden, kurucu antlaşma değişikliklerine ilişkin referandumlardaki olumsuz havadan belli olmaktadır. Avrupa halkı kurumsal bazı gerekçelere dayanarak kendisi için olumlu bir beklenti içinde bulunmadığından, AB politikalarına destek vermekten kaçınmakta, bu da demokrasi açığını derinleştirmektedir.(7)

 

Richard Katz’a göre Avrupa Birliği’nde demokrasi sorunu, yukarıda bahsedilenlerin çok daha ötesine uzanmaktadır. Katz bu konuya Scharpf’ın bakış açısıyla değinmiştir. Scharpf 1997 yılında yazdığı bir makalede sorunun basitçe “AB’nin demokrasi açığı” olmadığını, aslında Avrupa genelini kapsayan bir sorun olduğunu belirtmiştir. Çünkü AB’nin entegrasyon süreci içinde bulunan birçok anti-demokratik üye devlet ulusal düzeyde demokrasi sorunuyla karşı karşıyayken demokratik bir devlet ümidiyle Avrupa Birliği’ne üye olmuşlardır. Bu bakış açısıyla AB’ye bazı alanlarda yetki devredilmesi, direkt olarak ulusal demokrasilerin kontrolü ile alakalıdır.(8) İspanya, Yunanistan ve Portekiz gibi AB’ye üye olmadan önce anti-demokratik yönetimleri olan ülkeler daha demokratik bir toplum için AB’ye umut bağlamışlardır. Bugün bu ülkelerde demokrasi yerleşmiş olsa da tam bir AB demokratikleşmesi için üye ülkeler ulusal düzeyde de demokrasilerini geliştirmek için çalışmaya devam etmelidirler. Çünkü AB’ye yetki devredecek bir üye devletin ulusal demokrasisinin yeterince gelişmiş olması gerekir. Örneğin Yunanistan, AB üyeliği için 1959 yılında başvurmuştur. Ancak 1967 yılında ülkede meydana gelen askeri darbe sebebiyle ilişkiler dondurulmuş, Yunanistan’ın demokratik rejimi yeniden tesis etmesiyle tam üyelik başvurusu dikkate alınmıştır. İspanya ve Portekiz de diktatör yönetimleri sebebiyle 1962’deki ilk başvurularında geri çevrilmişlerdir.(9) Ancak bugün de bu ülkelerin demokrasi sınavını tam anlamıyla geçtikleri söylenemez. Temmuz ayında Yunanistan’da radikal bir örgüt, Yunan bir gazeteciyi öldürmüştür.(10) Yaşanan ekonomik krizin yine AB üyesi bu ülkeleri olumsuz etkilemesi, AB Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso’nun bu ülkelerde demokrasinin çökebileceğine dair öngörülerde bulunmasına sebep olmuştur.(11)  Özellikle üye devletlerin kendi içlerinde yaşadıkları demokratikleşme sorunları, birliğin bütünü açısından da gelişmelerin önündeki engel olarak görülmektedir.

 

Ancak Andrew Moravcsik gibi düşünürlere göre de Avrupa’da demokrasi açığından bahsetmek yersizdir. Bu durum sadece sosyal sorumluluk eksikliğinden veya meşruiyet krizinden ibarettir. Örneğin, referandum yenilgilerinin toplumun bakış açısıyla analiz edilmesi gerekir. Moravcsik, AB Anayasası referandumlarına Fransa ve Hollanda’da verilen tepkinin halkın AB sistemine tepkisi olarak algılanmasının yanlış olduğunu belirtmektedir. Moravcsik’e göre, daha fazla halk katılımı AB’nin popülaritesini arttıracaktır. Burada göz ardı edilen nokta da halkın katılımcı olmamasıdır. Kurumsal alandaki reformlar AB’yi daha da iyi bir konuma getirecektir. Var olan AB kurumları seçmenleri hayal kırıklığına uğrattığı için, seçmenler aktif olarak Avrupa politikalarına katılamamaktadırlar. Seçmenler AB’nin mevzularıyla ilgilenmemekte, bu konuda ne vakitlerini ne de enerjilerini harcamamaktadırlar.(12)

 

Demokratik reformların eksikliğini giderebilmek için Maastricht ve Amsterdam Antlaşmaları’nda AB’nin demokrasi ilkelerine bağlı olduğu vurgulanmış ancak sorunların çözümüne yönelik somut adımlar atılmamıştır. Bundan sonra demokrasi sorunu üzerine düşünülmesi ve çözüm aranması doğrultusunda Laeken Deklarasyonu ve ardından hazırlanan Taslak Anayasa ile Lizbon Antlaşması önemli adımlar olacaktır.

 

Lizbon Anlaşması İle Atılan Adımlar


1 Aralık 2009’da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması’nın temel hedeflerinden biri, daha demokratik ve şeffaf bir Avrupa algısının yerleştirilmesi olmuştur. Lizbon Antlaşması ile Avrupa, demokratik yönetim anlamında üç ilkeyi garanti etmeye çalışmıştır: demokratik eşitlik, temsili demokrasi ve katılımcı demokrasi. Yani Avrupa kurumları tüm Avrupa vatandaşlarına eşit davranmalı, Avrupa Parlamentosu ve ulusal parlamentolara daha fazla söz hakkı verilmeli, Avrupa kurumları ve vatandaşlar arasında yeni etkileşim yollarının geliştirilmesi esas olmalıdır.(13)

 

Antlaşmanın getirdiği değişikliklerden güçlenerek çıkan ilk kurum Parlamento olmuştur. Parlamento, Lizbon Antlaşması’yla birlikte ortak karar usulünün uygulama alanının genişlemesiyle yasama faaliyeti içerisindeki rolünü güçlendirmiştir. Ayrıca bütçe, uluslararası antlaşmalar ile kurucu antlaşma değişikliği sürecinde demokratik meşruiyetin arttırılması amacına katkıda bulunmuştur. Komisyonun üye sayısının azaltılması, daimi Zirve başkanlığı ve Konsey başkanlıklarına ilişkin düzenlemelerle yasama usulünün etkinliğinin arttırılması amaçlanmıştır.(14) Ortak karar alma usulünün kapsamı genişletilmiş, AP’ye aynı zamanda Komisyon başkanını seçme yetkisi tanınmıştır. Etkin bir karar alma süreci için nitelikli çoğunluk (çifte çoğunluk) oylaması daha fazla alana genişletilmiştir. Buna göre 2014 yılından itibaren AB Bakanlar Konseyi kararlarında çifte çoğunluk şartı aranacaktır. Bu çerçevede, AB kararlarında üye ülkelerin %55’inin oyu ve AB’nin toplam nüfusunun %65’ine sahip ülkelerinin oyunun gerekliliği şart koşulacaktır.(15) Böylece daha güçlü ve modern bir kurumsal çerçeve oluşturulmaya çalışılmıştır.

 

Ayrıca ulusal parlamentoların AB politikasındaki etkileri arttırılmıştır. Ulusal parlamentoların daha yüksek katılımı sağlanarak, demokrasinin güçlenmesi ve yasallığın artması hedeflenmiştir. Avrupa vatandaşlarının seslerini yönetimde daha çok duyurmasına fırsat tanınması amaçlanmıştır. Ayrıca basitleştirilmiş çalışma metotları ve seçim kuralları, daha istikrarlı bir kurumsal yapı ile Lizbon Antlaşması’nın AB’nin demokratikleşmesine katkıda bulunacağı düşünülmektedir.

 

Lizbon Antlaşması’yla, üye devletler ile AB arasındaki ilişkiler daha açık hale getirilmiştir. Üyelere birlikten çıkma imkânı tanınmıştır. Madde 8 B ile AB kurumlarının, yerel yönetimleri de kapsayıcı şekilde, temsilci kuruluşlar ve sivil toplum ile açık, şeffaf ve düzenli diyalog kuracağı belirtilmiş, Avrupa Komisyonu’nun ilgili taraflarla istişarelerde bulunacağı vurgulanmıştır. Ayrıca bu maddeye göre üye devletlerden en az bir milyon vatandaş, Komisyon’u bir öneri sunmaya davet etme inisiyatifine sahip olabilecektir.(16) Bu madde ile “Yurttaş Girişimi” vatandaşlara daha kuvvetli söz hakkı verecektir. AB vatandaşları doğrudan Parlamento üyelerini seçebilecek, Konseyle ortak karar prosedürünün genişletilmesi sayesinde, eşit statüye yükselmiş olacaktır. Getirilen bir başka yenilik ise üye ülkeler arasında karşılıklı yardımlaşmayı teşvik edecek “dayanışma şartı”dır. Buna göre doğal felaketler, terörist saldırılar gibi durumlarda AB üyesi bir devlet diğerine yardım edecektir.(17)

 

Sonuç


Daha demokratik bir Avrupa için adımlar atılmış olsa da, kurumlar içinde Lizbon Anlaşması ile yapılan reformların uygulanması için denetim mekanizmaları kurulmalı ve süreklilik sağlanmalıdır.

 

Avrupa Birliği; yurttaşlarına ulaşabilmek için antlaşmanın getirdiği değişikliklerin ötesinde, doğrudan halka ulaşabileceği sosyal politikalara dair yeni yöntemlere başvurmalıdır. Komisyon ve Konsey, parlamenter sistemlerde olduğu gibi Avrupa Parlamentosu’na karşı daha fazla sorumluluk taşımalıdır. Demokratik bir AB için her şeyden önce toplumsal meşruiyetin sağlanması gerekecektir. Halka daha yakın olma gerekliliği unutulmamalıdır. Bunun için de Lizbon Anlaşması ile getirilen bir yenilik olarak Bakanlar Kurulu yasama toplantılarının kamuya açık yapılması konusunda titiz davranılmalıdır.

 

Lizbon Anlaşması her ne kadar umut vaad etse de antlaşma sonrasında, demokrasi açığının “halk ile yakınlaşma” kısmı üzerinde çalışılmaya devam edileceği açıktır. Sonuç olarak, Avrupa Birliği’nin demokratik gelişiminin Lizbon sonrası evrimini görebilmek için biraz daha zamana ihtiyaç olduğu ortadadır.

 

 


Dipnotlar:


1. “AB ‘Yeni Anayasa’sına imza attı”, 13.12.07., http://www.cnnturk.com/2007/dunya/12/13/ab.yeni.anayasasina.imza.atti/411307.0/index.html, 28.07.10.


2. Stephen C. Sieberson, The Treaty of Lisbon and its Impact on the European Union’s Democratic Deficit”, European Legal Studies Center, Colombia Journal of European Law, 14 Colum J. Eur., L. 445, Summer, 2008


3. Michael Shackleton, “Demokrasi Açığı”, Avrupa Birliği Ansiklopedisi, Cilt I, ed. Desmond Dinan, çev. Hale Akay, Kitap Yayınevi, İstanbul, 2005, ss. 346-352.

4. Bahar Hurmi, “Avrupa Birliği ve Demokrasi Açığı Sorunu”, ed. R.Özgür Dönmez, Gökhan Telatar, Küreselleşen Dünyada Avrupa Birliği, Ankara 2008, ss. 36-81.

5. Andreas Follesdal and Simon Hix, “Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik”, European Governance Papers, No.C-05-02, March 14, 2005.

6. Stephen C. Sieberson, a.g.m.

7. Sinem Akgül Açıkmeşe, “Avrupa Birliği’nde Demokratik Meşruiyet Sorunu”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt:2, No:4, Bahar 2003.

8. Richard S. Katz, “Models of Democracy: Elite Attitudes and the Democratic Deficit in the European Union”, European Consortium for Political Research Joint Session of Workshops, Copenhagen, 14-19 April 2000.

9. http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=abgenislemesi&baslik=AB%20Geni%FElemesi

10. “Yunan Gazeteci Terör Kurbanı”, 19.07.10., http://www.trt.net.tr/haber/HaberDetay.aspx?HaberKodu=a1d3e404-bf2d-4371-9a54-3a5694d253d5, 09.08.10.

11. “AB’den Yunanistan, Portekiz ve İspanya için darbe uyarısı”, 16.06.10., http://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/15035209.asp, 09.08.10.

12. Andrew Moravcsik, “The Myth of Europe’s ‘Democratic Deficit’”, ARENA, The Center for European Studies, Intereconomics, November/December 2008.

13. http://www.itkib.org.tr/ihracat/DisTicaretBilgileri/raporlar/dosyalar/AB_bilginot/LISBON_DECEMBER_2009.pdf

14. Gülüm Bayraktaroğlu Özçelik, “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve Lizbon Antlaşması”, ss.203-235, ed. Belgin Akçay, Sevilay Kahraman, Sanem Baykal, Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2008.

15. İktisadi Kalkınma Vakfı Değerlendirme Notu 2009, http://www.ikv.org.tr/images/upload/data/files/lizbon_antlasmasi.pdf

16. Lizbon Anlaşması

17. “Lizbon Anlaşması AB’ye Neler Getiriyor?”, 02.12.09, http://www.hurriyet.de/haberler/avrupa/454207/lizbon-anlasmasi-abye-neler-getiriyor, 31.07.10.

 

Back to Top