AB'nin Güvenlik Yaklaşımları ve Sorunları

Aslıhan P. TURAN
06 Temmuz 2010
A- A A+

27 üye ülkeden meydana gelen Avrupa Birliği (AB) ekonomik bütünleşme amaçlı kurulmuş sivil bir kuruluştur. Avrupa Birliği’nin güvenlik ve savunma politikalarının temeli ikinci Dünya Savaşı ertesinde atılmıştır. 1951 yılında kurulan Avrupa Kömür Çelik Topluluğu stratejik kaynakları ulusüstü bir otorite altına alarak Avrupa’da işbirliğini güçlendirmeye hizmet etmiştir.

 

60’lı yıllarda Avrupa Topluluğu üye devletlerin dış politikalarının uyumlaştırılması çalışmalarına sahne olmuştur. 1970’te hazırlanan Avrupa Siyasi İşbirliği Raporu, 1992 Maastricht Antlaşması’ndaki Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nın temellerini oluşturmuştur. 1990’lı yıllara kadar güvenliğini NATO imkân ve kabiliyetleriyle sağlamış olan AB üyeleri, komşu ülkelerde işbirliği ve istikrar modeli olarak güvenlik sağlama amacını taşımıştır. Bu amacın gerçekleştirilmesi genişleme politikalarıyla sağlanırken, 90’lı yıllardan itibaren değişen uluslararası konjonktür ve sistem sonucunda güvenlik algısında dönüşüm ile yeniden tanımlama ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu da sivil araçların yanında askeri araçlara da önem verilmesini gündeme getirmiş ve kriz müdahaleleri gittikçe artan bir şekilde önem kazanmıştır. (1)

 

Avusturya Silahlı Kuvvetleri’nin ve Avrupa Güvenlik ve Savunma Koleji’nin Avrupa Birliği Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası (OGSP) üzerine hazırladığı Handbook’da, AB’nin güvenlik, savunma ve dış politikada geçirdiği evreler ve gelişim üzerine bilgi verilmektedir. AB Güvenlik Stratejisi ve Lizbon Antlaşması’yla gelinen nokta değerlendirildikten sonra AB’nin dış harekâtları, imkân ve kabiliyetleri, asker-sivil işbirliği gelişimi konuları değerlendirilmektedir. Bu bilgiler ışığında gelişmeler ve somut politikalar göz önünde bulundurularak AB’nin OGSP kapsamındaki güncel durumu ve gelecekte nasıl bir yapıya dönüşeceği üzerine analiz yapılacaktır.

 

Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın Tarihsel Arka Planı

İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra 1948’de kurulan Avrupa Savunma Teşkilatı’nın askeri kuvvetleri 1950’de NATO güçleri ile birleştirilmiş ve NATO Avrupa’nın güvenliğinden sorumlu tek örgüt haline gelmiştir. 1954’te Paris Antlaşması ile Batı Avrupa Birliği (BAB) kurularak Avrupa’nın kendi kendini koruma amacı gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. 1992 yılında Maastricht Antlaşması ile BAB’ın işlevsel tanımı yapılarak, Petersberg Deklarasyonu ilan edilmiştir. Maastricht Antlaşması AB’nin güvenlik, savunma ve dış politika alanlarında aktif bir aktör olma niyetini somut bir şekilde ortaya koyduğu antlaşmadır,  Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP), AB’nin kurucu üç sütunundan biri olarak kabul edilmiştir ve bu açıdan dönüm noktasını temsil etmektedir. (2)

 

1997’de imzalanan Amsterdam Antlaşması ile AB üyeleri, NATO’dan bağımsız bir güvenlik boyutuna sahip olmaya karar vermiştir. 1998 St. Malo Zirvesi’nde amacı AB’nin uluslararası krizlere müdahale edebilecek karar mekanizmalarına ve askeri kuvvete sahip olmasını sağlamak olan Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın (AGSP) temelleri atılmıştır. 1999 yılında ise Javier Solana ODGP Yüksek Temsilciliği makamına atanarak, AB’nin dış politikada temsiliyetinin güçlendirilmesi hedeflenmiştir. Daha sonra incelenecek olan Lizbon Antlaşması ile hem bu görev hem de yeni kurumsal yapılanmalarla AB’nin dış politikada uluslararası alanda aktör olabilmesi için düzenlemeler yapılmıştır.

 

Avrupa savunma ve güvenlik politikalarını gelişimini açıklarken temel olarak üç faktörden söz etmek gerekir. Öncelikle Soğuk Savaş’ın sona ermesi ve Sovyet tehdidinin Avrupa için ortadan kalkması, NATO’ya olan güvenlik bağımlılığını azaltmış olmasıdır. İkinci etken ekonomik bütünleşmesini sağlamış olan AB’nin siyasi bütünleşme gereksinimidir. Son faktör ise, AB’nin komşu coğrafyasında yaşadığı savaşlardır. Savunma ve güvenlik politikalarına verilen önemin artmasıyla başlangıçta Avrupa’da gelişen tehditlere yönelik önlemler alan AB, 11 Eylül saldırılarının ardından uluslararası tehditlere karşı politika üretme sürecine girmiştir. (3) Yeni uluslararası tehditlerle yüzleşme ve mücadele yöntemlerini belirleme gereksinimi hızlandıran 11 Eylül saldırıları, AB’nin dış politikasında ve savunma-güvenlik eksenindeki düzenlemelerde Avrupa Güvenlik Stratejisi’nin (AGS) kabul edilmesine ve Lizbon Antlaşması’nda bu alanda kurumsal yenilikler ve reformlar yapılmasına sebep olmuştur.

 


2003 Avrupa Güvenlik Stratejisi (AGS)

“Daha iyi bir dünyada güvenli Avrupa” (A Secure Europe in a Better World) sloganıyla ortaya çıkan Strateji, AB’nin genişleme politikaları ve kurumları arasındaki ilişkilerin geliştirilmesi sayesinde Avrupa kıtasında ilk defa barış ve huzur dolu bir dönem geçirildiğini belirtmektedir. NATO’nun ve ABD’nin, Avrupa güvenliğindeki katkıları göz ardı edilmezken, AB’nin de küresel düzlemdeki güvenlik sorunlarına müdahalede aktif bir aktör olarak yer alması gerektiği vurgulanmaktadır. (4)

 

AGS’de güvenlik için yeni tehditler sıralanırken terörizm ilk sıraya konulmuştur. Kitle imha silahlarının yayılması, bölgesel çatışmalar, başarısız devletlerin yıkılması ve organize suçlar, mücadele edilmesi gereken diğer uluslararası tehditler olarak sayılmıştır.(5) Bu mücadelede AB’nin dış politikasında izlemesi gereken üç temel prensip Strateji tarafından şu şekilde belirlenmiştir:

 

- Önleyici müdahale: kriz çıkmadan müdahale etme kabiliyetine sahip olmanın gerekliliği bu prensipte belirtilmiştir. Bu şekilde kuvvet ve zorlayıcı tedbirlerin kullanılmasına gerek kalmayacağı ve istikrarın sağlanacağı açıklanmıştır.

- Bütünselci yaklaşım: kriz önlemenin sadece askeri araçlarla mümkün olamayacağı, dış politikanın ekonomik, siyasi ve sosyal boyutlardan oluşması gerektiği vurgulanmıştır.

- Demokratik devletlerden oluşan ve iyi yönetilen bir dünyanın güvenlik için son derece önemli olduğu söylenmiştir. İyi yönetimi yaymak, sosyal ve siyasi reformları desteklemek, yozlaşma ve gücü kötüyle kullanmayla savaş, hukukun üstünlüğü ilkesine ve insan haklarına saygıya teşvik etmek uluslararası düzenin sağlanmasının anahtarları olarak sayılmıştır.


- Çok taraflılık: AB, güvenlik amaçlarına ulaşmak için uluslararası tehditlerle mücadelenin ancak küresel güçlerle işbirliği içinde hareket etmekten geçtiğini belirtmiştir. Uluslararası toplumun güçlenmesi, uluslararası kurumların işleyişinin sağlanması ve hukuka dayalı bir uluslararası düzen kurulması AB’nin güvenlik öncelikleri olarak sayılmıştır.

 

OGSP üzerine hazırlanan Handbook’ta, AGS’nin AB için oldukça önemli bir gelişme sağlayacağı belirtilirken barındırdığı eksikliklere de yer verilmiştir. Öncelikle AGS’de AB’nin hangi tür operasyonlara karar verebileceği üyeler arasındaki görüş farklılıkları yüzünden açıklığa kavuşturulmamıştır. Ayrıca AB’nin çıkarları için hangi bölgelerin öncelikli olduğunun da Strateji’de yer almamış olması Handbook’ta eksiklikler olarak sayılmaktadır. Bunların dışında hangi düzeydeki kuvvetlerle müdahalede bulunulacağı da netlikten uzak kalan noktalardan biridir. (6) Bu noktada üye devletlerin geleneksel politikaları ve ulusal tehdit algıları farklılıklar gösterdiği için Strateji belgesinde açık ifadelere yer verilememiştir. Örneğin Kuzey ülkeleri sivil araçlara öncelik tanırken, askeri müdahaleleri destekleyen üyeler de mevcuttur. Ya da tehditler konusunda kimi üyeler yasadışı göçle mücadeleyi dış politikalarında ön plana koyarken, kimi üyeler terörle mücadelenin daha önemli olduğunu savunmaktadırlar.

 

AB üyeleri ve kurumları arasında çözülmesi gereken en önemli konulardan biri sivil-askeri işbirliğinde gerek politikaların gerekse araçların belirlenmesinde uzlaşma sağlanmasıdır. Handbook’ta açıklandığı üzere AB’nin dış politikada uluslararası düzeyde güvenilir bir aktör olabilmesi için temel çıkarlarını ve ortak değerlerini koruyabilmeli ve yayabilmelidir. Bunun için de OGSP çerçevesinde Birlik halinde karar verebilmeli ve harekete geçmelidir. Her ne kadar sivil kriz yönetimine öncelik tanınsa da, askeri kuvvetlerin gelişimi de bir o kadar önemlidir. (7) Önleyici müdahalede veya kriz sonrası yeniden yapılandırma aşamalarında sivil araçlar etkili olabilse de, kriz anında müdahale askeri araçların yetersizliği yüzünden başarısız olabilmektedir. Buna Balkanlar’da veya Irak’ta AB’nin ortak karar alma ve harekete geçme konusundaki karar alma yavaşlığında ve bundan kaynaklanan müdahalesel gecikmelerde tanık olduk.

 

Üye devletler arasında askeri kuvvetlere verilen önemin de farklı düzeylerde olması, AB’nin gelecekte güvenlik konusunda etkin bir aktör olmasını geciktirecek gibi gözükmektedir. Savunma harcamalarındaki farklılaşma ve askeri harcamaların ekonomik kalkınmaya öncelik verilmesi dolayısıyla kısıtlandırılması AB’nin güvenlik alanında güçlü bir aktör olmasının önündeki diğer engellerdir. Üyeler arasında ortak bir vizyon geliştirmek ve kurumsal yapıdaki reformlarla Lizbon Antlaşması, AB’nin uluslararası alandaki etkinliğini arttırmayı öngören düzenlemeler içermektedir.

 

Lizbon Antlaşması ve Güvenlik Politikalarının Yeni Boyutu

1 Aralık 2009’da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile AB’nin dış politikasında daha aktif ve etkin olmasını sağlayacak yenilikler getirilmiştir. ODGP ve Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası’nın (OGSP) gelişmesi için dönüm noktası olarak tanımlanabilecek olan Lizbon Antlaşması, yeni kurumlar ve görevler oluşturarak AB’nin dış politikada tek sesle temsil edilmesini ve kolaylaştırılmış karar alma mekanizmalarıyla hızlı müdahalelerde bulunmasını sağlamaya yönelik düzenlemeler içermektedir.

 

Diplomatlarla desteklenen ODGP Yüksek Temsilciliği makamı, AB’nin dış politikasının netleşmesi, inanılırlığının artması, sürekliliğinin sağlanması ve uluslararası arenayla iletişiminin güçlendirilmesi amacıyla oluşturulmuştur. Konsey, Komisyon ve üye devletlerin diplomatlarından oluşan European External Action Service, Yüksek Temsilci’ye bu görevinde yardımcı olmak göreviyle yetkilendirilmiştir. Yüksek Temsilci’nin başkanlığını üstleneceği Dışişleri Konseyi ise Konsey tarafından belirlenen stratejiler temelinde AB’nin dış politikasını belirlemek görevini üstlenmiştir. (8)

 

Dış politikadan sorumlu olan merkezi makam Yüksek Temsilci olsa da, farklı kategorilerdeki alanlarda yetkili olan dört komisyon üyesi daha vardır. Bu da dış politikadaki aktif ve etkin şekilde faaliyet gösterilmesine engel olacaktır. Dış politikada hedeflenen netliğe ulaşılmasını zorlaştıran bir başka etken ise Konsey Başkanlığını yürüten üye ülkenin bakanı, genel dış politika konularında toplantı yapma ve gündem belirleme yetkisine hala sahiptir. Ayrıca üye devletler kendi dış politikalarından ödün vermeden AB’nin ortak bir dış politika sergilemesini engelleyebilecek imkânlara sahiptirler, çünkü ortak dış politika alanında karar alma mekanizması hala hükümetlerarası, yani oy birliğidir. Tüm bu farklı politika belirleme mekanizmalarının uyum içinde çalışmasını sağlayacak olan yine Yüksek Temsilci’dir. Üye ülkelerin ulusal hassasiyetlerinin AB’nin önünde tutulmaya devam etmesi ve kurumsal açıdan çok başlı bir yapının varlığı, AB’nin net bir dış politika ve hızlı bir müdahale kabiliyetine sahip olmasının önünde engel olacak gibi gözükmektedir.

 

Lizbon Antlaşması’nın bir başka yeniliği de Avrupa Konseyi Başkanlığı görevidir. Konsey’e başkanlık etmek, üyeler arasında uzlaşma sağlamak ve Konsey’in işlerini yürütmek Başkan’ın temel sorumluluklarıdır. Konsey Başkanı’nın ODGP kapsamında AB üyesi olmayan ülkelerin başkanları veya başbakanları ile görüşme yetkisi, ODGP Yüksek Temsilcisi’nin görev alanıyla çakışmaktadır. Bu da yine dış ilişkilerin güvenlik boyutunda AB’nin tek sesli bir uluslararası aktör olma hedeflerini gölgelemektedir. (9)

 

Lizbon Antlaşması’nın belki de en yenilikçi düzenlemelerinden biri de NATO antlaşmasının 5. Maddesi gibi ortak savunma öngörülüyor olmasıdır. Lizbon Antlaşması’nın 42/7. Maddesi gereği, üye devletlerden birine yapılacak saldırıya karşı diğer üyeler yardım etme yükümlülüğü altına alınmaktadırlar. (10) Ancak bu yükümlülüğün, NATO yükümlülüklerine ve geleneksel ulusal hassasiyetlere aykırı girişimlere sebep olmaması gerekliliği de teyit edilmektedir.

 

AB demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü gibi değerlerin korunmasını ve yayılmasını temel hedefi olarak belirlemiştir. 2000’li yılların başından itibaren kriz yönetimi operasyonlarıyla da bu amacını gerçekleştirmeye çalışmaktadır. Devletlerin kriz sırasında ve sonrasında yeniden inşa dönemlerinde bu değerler üzerine kurulmaları için özellikle sivil kabiliyetlerini geliştirmek AB için öncelikli yer tutmaktadır.

 

Kriz Yönetimi ve AB

İlk operasyonunu 2003 yılında gerçekleştiren AB,  bugüne kadar dört kıtada 23 operasyona imza atmıştır. İnsan haklarının korunmasını, operasyonlarının prensiplerine dâhil etmenin daha olumlu bir sonuç almaya yarayacağı AB tarafından anlaşılmıştır. İnsan hakları, OGSP müdahalelerinin önemli bir boyutunu oluşturmaktadır. Kriz yönetimi AB’nin gündemine Soğuk Savaş’ın sona ermesinin ardından girmiştir. Sivil ve askeri kabiliyetlerin birlikte kullanılmasının gerekliliği AB’yi 1999’dan itibaren Headline Goal belgelerini kabul ederek kapasite geliştirmeye itmiştir. Bu belgeler askeri kabiliyetlerin kalite ve sayı bazında genel çerçevesini sunmaktadır.

 

Günümüzün kriz operasyonları giderek karmaşık bir yapı almaktadır. Genel olarak sivil girişimler askeri kuvvetlerle desteklenmektedir. AB’nin OGSP ve ODGP kapsamında kabul ettiği politikalar da bu görüşü desteklemektedir. Önleyici müdahale ve kriz yönetimlerinde tüm düzeylerde ve alanlarda müdahale edilmesi öngörülmektedir. Bu noktada sivil ve asker arasında işbirliği işlerlik kazanmaktadır.

 

1999 Helsinki Zirvesi’nde kabul edilen Headline Goal belgesi ile AB, dış politikasında net bir çerçeveye sahip olmadan, krizlere müdahale etmek amacıyla askeri ve sivil kabiliyetlerini güçlendirme çalışmalarına başlamıştır. Ancak krizlere müdahale etme kararı ve kullanılacak araçlar konularında AB üyeleri arasında konsensüse ulaşmadaki zorluklar, iç ayrışmaları en aza indirmek ve AB’nin uluslararası karar mekanizmalarına dâhil olmasını sağlamak için Avrupa Güvenlik Stratejisi’nin kabul edilmesi çıkış noktası olarak görülmüştür. (11)

 

1999’daki Helsinki Headline Goal ile 2004 yılı itibariyle AB’nin askeri operasyon yönetim imkânlarının arttırılmasına ve 60 günde toparlanabilecek 1 yıl boyunca belli bir kriz bölgesinde görev alabilecek Petersberg görevleri kapsamında 60 000 kişilik Avrupa Hızlı Müdahale Gücü kurulmasına karar verilmiştir. 2004’te kabul edilen Headline Goal 2010’da ise önleyici müdahale kapsamında görev alacak bir askeri kuvvet kurulması, 5-10 gün içerisinde toplanabilecek 1500 kişilik ön müdahale ve küçük ölçekli çok uluslu müdahale gücü oluşturulmasına karar verilmiştir. 2008’de Konsey’in AGSP Kuvvetlendirilmesi Bildirisi’nde 10 000 kişilik bir ekiple eş zamanlı iki farklı istikrarlaştırma ve yeniden yapılanma operasyonlarını yürütme amacı ve acil durumda AB vatandaşlarının tahliyesini sağlayabilecek plan yapılması güvenlik politikalarının bir parçası haline getirilmiştir. (12)

 

Sivil kabiliyetlerin gelişimi ise 2004’te kabul edilen Civilian Headline Goal 2008’de olası krizlere sivil misyonlarla müdahale edebilecek görevlilerin üye devletler tarafından belirlenmesi öngörülmüştür. Ancak AB’nin ihtiyaçlarıyla üye devletlerin sundukları olanaklar AB’nin hazırlıksız durumunu açıklamaktadır. Headline Goal 2010 ise AB’nin olanaklarını geliştirmesinde etkili olmuşsa da, üye devletlerin farklı eğitim sistemlerinden ve görüşlerinden kaynaklanan gelişmeyi yavaşlatıcı etkenler mevcuttur. (13)

 

AB’nin her ne kadar savunma-güvenlik-dış politika konularında tek sesle uluslararası düzeyde bir aktör olma amacı özellikle 90’lı yıllardan itibaren canlı tutulmuşsa da, üyeler arasındaki farklı yaklaşımların uzlaştırılmasında zorluklar olduğu görülmektedir. Birlik çatısı altında ortak yaklaşımların desteklenmesi için kurumsal yenilikler ise, sistemin iç içe geçmesine ve karar alma süreçlerinde gecikmelerin yaşanmasına sebep olmaktadır. Lizbon Antlaşması’yla birlikte üyeler ve kurumlar arasındaki işbirliği ile görev ve yetkiler arasındaki dağılımın netleştirilmesinin ne kadar mümkün olacağı, AB’nin dış politikada etkin ve aktif bir aktöre dönüşüp dönüşmeyeceğini zaman gösterecektir.

 


Dipnotlar:

(1) Margriet Drent & Dick Zandee, “Breaking Pillars: Towards a Civil-Military Security Approach for the European Union”, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2010, s 1
(2) Hasret Çomak, Avrupa’da Yeni Güvenlik Anlayışları ve Türkiye, Tasam Yayınları, Istanbul, 2005, s 41
(3) Jean-Yves Haine, “Tarihsel Bir Perspektif”, AB Güvenlik ve Savunma Politikası, (ed.) Nicole Gnesotto, Tasam, Istanbul, 2005, s 37-39
(4) European Security Strategy 2003, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf , Avrupa Konseyi resmi internet sitesi, erişim tarihi 3 Mayıs 2010
(5) İbid.
(6) Handbook on CSDP, ed by Jochen Rehrl & Hans-Bernhard Weisserth, Publication of the Federal Ministry of Defence and Sports of the Republic of Austria, 2010, Vienna , s 6
(7) Handbook, op. Cit.,  s 68
(8) Handbook, op. Cit., s 26
(9) Antohny Luzatto Gardner & Stuart E. Eizenstat, “New Treaty New Influence: Europe’s Chance to Punch its Weight”, Foreign Affairs, Mars-April 2010, vol 89, issue 2, s 2
(10) Lizbon Antlaşması
(11) Hanbook, op. Cit., s 16
(12) Muriel Asseburg & Ronja Kempin, “A Systematic Stocktaking of ESDP Missions and Operations”, s 12-13, (ed) Muriel Asseburg & Ronja Kempin, The EU as a Strategic Actor in the Realm of Security and Defence? A systematic Assessment of ESDP Missions and Operations, SWP Research Paper, Aralık 2009, Berlin ss 1-170
(13) Hanbook, op. Cit., s 71

YAZARIN DİĞER YAZILARI

Back to Top